宅基地制度是農(nóng)村土地制度的重要組成部分。為了充分發(fā)揮宅基地對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)、生活和發(fā)展的保障作用，農(nóng)民對(duì)宅基地享有占有、使用的權(quán)利，不允許農(nóng)民利用宅基地使用權(quán)盈利或流轉(zhuǎn)。但宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民手中有限的財(cái)產(chǎn)，是否應(yīng)發(fā)揮財(cái)產(chǎn)功能，以滿足農(nóng)民利益的訴求，目前沒有形成定論。

宅基地制度最早可以追溯到建國(guó)之前，在革命斗爭(zhēng)時(shí)期，土地革命并行展開，當(dāng)時(shí)的做法是消滅地主等剝削階級(jí)，將土地直接分配給農(nóng)民，并未明確區(qū)分耕地和住宅用地，農(nóng)民可以取得耕地及住宅用地的所有權(quán)。1949年9月29日，‌中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過《‌中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》‌，‌明確規(guī)定要“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”，即‌《共同綱領(lǐng)》明確保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)。

進(jìn)入建國(guó)初期，農(nóng)村地區(qū)逐步開展合作社經(jīng)濟(jì)，土地尚未國(guó)有或集體所有化。1954年《憲法》第八條規(guī)定，國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。表明在建國(guó)之前及建國(guó)初期，宅基地并沒有作為住宅用地單獨(dú)劃分出來，而是與耕地作為整體一起被分配給農(nóng)民享有，農(nóng)民可以擁有土地所有權(quán)。

因農(nóng)村個(gè)體勞作與初步的合作經(jīng)濟(jì)并不能擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、釋放生產(chǎn)潛力，自1955年起，中央逐步推進(jìn)初級(jí)的合作社向高級(jí)合作社發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)土地向集體的進(jìn)一步集中。在1956年《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第十三條、第十四條規(guī)定，入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。第十六條第二款明確規(guī)定，社員的房屋地基不必入社，即入社的耕地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)社集體所有，住宅地基所有權(quán)由農(nóng)民享有。即為了保證農(nóng)民的居住需求，在這一階段，出現(xiàn)了耕地與住宅用地的分離，然而高級(jí)合作社只是社會(huì)化改造的一個(gè)階段。

隨著人民公社運(yùn)動(dòng)的開展，由高級(jí)合作社到人民公社的轉(zhuǎn)變也意味著生產(chǎn)資料的徹底公有化。1962年頒布的《人民公社60條》規(guī)定，生產(chǎn)隊(duì)范圍的土地，統(tǒng)一歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，土地的范圍囊括所有的耕地、自留山和宅基地等。此后，農(nóng)村所有土地都從農(nóng)民私有轉(zhuǎn)化為了集體所有。

為了解決農(nóng)民的居住問題，隨著住宅土地也納入公有，宅基地使用權(quán)被創(chuàng)設(shè)出來以保證農(nóng)民擁有使用住宅用地的權(quán)利。1963年《關(guān)于對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》規(guī)定，社員的宅基地一律歸生產(chǎn)隊(duì)所有，不得買賣或出租，生產(chǎn)隊(duì)保護(hù)社員的使用權(quán)。宅基地之上的附著物歸社員所有，可以進(jìn)行買賣。房屋買賣之后，宅基地使用權(quán)隨之轉(zhuǎn)移。自此，我國(guó)確立了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)分離的格局，也表現(xiàn)房地一體處理的傾向性，但是并沒有形成完善的宅基地分配制度，對(duì)于宅基地的數(shù)量和使用權(quán)人的身份并未作特別限六十年代、七十年代新生人口大量增加，農(nóng)村地區(qū)人口也迅速增長(zhǎng)，資源的分配壓力逐漸上升。至改革開放加速城市化進(jìn)程的八十年代，國(guó)家未禁止城鎮(zhèn)居民取得宅基地，1983年《城鎮(zhèn)個(gè)人建造住宅管理辦法》允許有需求的個(gè)人在農(nóng)村申請(qǐng)宅基地。

九十年代中國(guó)房地產(chǎn)的迅速發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)人口壓力增大，城鎮(zhèn)發(fā)展開始擠壓農(nóng)村資源，城鎮(zhèn)居民申請(qǐng)宅基地建造住宅的權(quán)利逐漸失去合理性。1986年出臺(tái)的《土地管理法》未對(duì)農(nóng)民使用宅基地做出明確限制，且允許城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口在農(nóng)村申請(qǐng)宅基地建造住宅。

1998年修改了《土地管理法》，首先將城鎮(zhèn)居民的土地權(quán)利定義為建設(shè)用地使用權(quán)以與宅基地使用權(quán)相區(qū)別，并禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買房屋。其次完善宅基地使用權(quán)分配體系。明確了“一戶一宅”的分配原則。這些保護(hù)農(nóng)村資源的規(guī)定，逐漸形成公法體系中的宅基地使用權(quán)體系。

私法體系中的宅基地使用權(quán)直到2007年的《物權(quán)法》作為用益物權(quán)被確認(rèn)，但是《物權(quán)法》中的相關(guān)條款沒有對(duì)宅基地使用做出詳細(xì)規(guī)定，而是將對(duì)宅基地使用權(quán)規(guī)制的權(quán)力轉(zhuǎn)介給了其他法律或者有關(guān)規(guī)定，因此《土地管理法》一直是調(diào)整宅基地使用權(quán)的主要規(guī)范。

隨著城市化進(jìn)程的進(jìn)一步加深，城鄉(xiāng)收入差距逐漸加大，促使著農(nóng)民為提高收入而選擇大量進(jìn)城打工，農(nóng)村人口大量流失，伴隨農(nóng)民大量外出務(wù)工，曾經(jīng)因人口眾多而分配緊張的宅基地卻大量閑置，農(nóng)村宅基地進(jìn)入了一個(gè)新的階段。保護(hù)農(nóng)村資源，維護(hù)宅基地的分配公平已經(jīng)不再是主要矛盾，宅基地大量閑置導(dǎo)致整個(gè)宅基地分配利用陷入僵局，宅基地既不能充分發(fā)揮保障功能，也不能有效地進(jìn)行再分配、無法發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能。為此，中央開始推進(jìn)制度的改革。

2013年，中央發(fā)布《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)，選擇試點(diǎn)，推進(jìn)農(nóng)戶住房財(cái)產(chǎn)的流轉(zhuǎn)，增加農(nóng)民收入渠道。2015年，中央在全國(guó)33個(gè)城市開展試點(diǎn)工作。根據(jù)在試點(diǎn)城市的改革經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)村土地制度改革成為黨和國(guó)家改革的重點(diǎn)方向。2018年中央一號(hào)文件中明確提出要推進(jìn)農(nóng)村宅基地實(shí)行三權(quán)分置，推動(dòng)農(nóng)村宅基地的“適度流轉(zhuǎn)”，2020年自然資源部對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第3226號(hào)建議的答復(fù)中，確認(rèn)宅基地使用權(quán)可以適用房地一體原則被繼承。中央文件的內(nèi)容表明了現(xiàn)行的宅基地使用權(quán)管理制度存在規(guī)定不明等問題，亟待改革。自然資源部的答復(fù)則一定程度上代表行政機(jī)關(guān)對(duì)于宅基地使用權(quán)繼承的態(tài)度，但是否允許宅基地使用權(quán)繼承依然未成定論。

現(xiàn)行《民法典》承襲了《物權(quán)法》的規(guī)定，但在《物權(quán)法》首次將宅基地使用權(quán)定義為用益物權(quán)之前，宅基地使用權(quán)在《土地管理法》及其他文件中的規(guī)定具有強(qiáng)烈的公法色彩。雖然被定義為用益物權(quán)，但是宅基地使用權(quán)與一般的用益物權(quán)差別很大。通常認(rèn)為，宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)特殊的用益物權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容具有成員權(quán)屬性。宅基地使用權(quán)具有福利性和社會(huì)保障屬性，由農(nóng)村集體直接將宅基地以戶為單位分配給集體成員，便享有該宅基地的宅基地使用權(quán)，可以在其上建造房屋供戶內(nèi)成員居住。但宅基地使用權(quán)作為財(cái)產(chǎn)權(quán)沒有收益，轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，根源在于宅基地使用權(quán)中的身份性特征限制了使用權(quán)的權(quán)利行使，出于維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，同時(shí)保證土地的公有化，只有作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有權(quán)利請(qǐng)求分配宅基地，成為宅基地使用權(quán)人，導(dǎo)致宅基地使用權(quán)成為“特殊”的用益物權(quán)。

目前有關(guān)宅基地使用權(quán)的立法中，《民法典》與《土地管理法》中對(duì)宅基地使用權(quán)的性質(zhì)、分配等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，宅基地包含地上房屋與地下土地，地上房屋為農(nóng)民私人財(cái)產(chǎn)，可以作為合法的遺產(chǎn)由繼承人繼承。宅基地使用權(quán)是否可以繼承，其配套措施如何完善，還需要進(jìn)一步地討論、探索。

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